La participación ciudadana en los planes generales de ordenación urbana. análisis comparativo de Vitoria-Gasteiz, Cartagena y Santa Cruz de Tenerife
Las ciudades buscan para quienes las habitan responder a sus necesidades sociales, económicas y de índole técnica y, esencialmente, procuran facilitarles la vida. La participación ciudadana en el campo de la ordenación del territorio y del urbanismo resulta esencial, ya que pretende involucrar a la ciudadanía, así como a otros principales actores del municipio, en el planeamiento urbanístico municipal, en favor del consenso y la legitimidad democrática. Diversos estudios precedentes se han centrado en perfeccionar las metodologías usadas para lograr la participación efectiva de los ciudadanos, haciendo hincapié en la formación e información sobre esta materia. Sin embargo, son muy escasos los que analizan los procesos participativos ciudadanos para lograr la mayor incidencia posible de su opinión sobre la ordenación urbanística del municipio en el que viven. La presente Tesis Doctoral estudia los procesos participativos ciudadanos durante la redacción de los Planes Generales de Ordenación Urbana (PGOU) para, además de indagar sobre la metodología empleada, analizar los problemas relativos al transferir la información obtenida de ese proceso en la elaboración del documento final de planeamiento. Para ello, se ha realizado un examen de los procesos acontecidos en España desde hace 20 años para revisar los PGOU de municipios de tamaño medio, en un rango de población de entre 200.000 y 300.000 habitantes, que hayan tenido en cuenta la participación ciudadana para desarrollarlos. En el curso del mismo se han seleccionado tres municipios donde se han llevado a cabo dichos procesos participativos y la ciudadanía ha estado implicada en la elaboración, tramitación y aprobación de estos instrumentos de ordenación y ejecución urbanística: Vitoria-Gasteiz (País Vasco) con 250.000 habitantes, Cartagena (Región de Murcia) con 215.000 habitantes y Santa Cruz de Tenerife (Islas Canarias) con 210.000 habitantes, como casos representativos de ciudades medias españolas, con sus correspondientes especificidades. En el desarrollo del trabajo se han evaluado los procesos participativos ciudadanos en los citados municipios con el objetivo de identificar qué estrategias y sistemas resultaron positivos, tanto en la consulta a la ciudadanía como en la interpretación y traslado de resultados al documento de planeamiento. En Vitoria-Gasteiz se efectuó un largo proceso de revisión de su PGOU, que comenzó en 2009 con el encargo de unos Estudios Previos, cuyo Avance se presentó en 2020, la Aprobación Inicial llegó en 2023 y continúa en la actualidad hacia la Aprobación Definitiva. En esa revisión se contó con la participación de más de 1.200 personas con tres momentos participativos: uno en el prediagnóstico, uno previo al Avance y otro de contraste posterior con la ciudadanía en la Exposición Pública de este documento. Ha sido, por lo tanto, un proceso muy dilatado en el tiempo, que ha sufrido diversas modificaciones en su orientación, en buena parte originadas por los cambios en los Equipos de Gobierno municipales. En Cartagena, comenzó la revisión del PGOU en 2018, presentándose el Avance el año siguiente y en 2024 continúa aún la redacción del PGOU. Hubo un único proceso participativo previo al Avance, sin que se prevean más momentos de participación, en el que más de un centenar de vecinos seleccionados expresaron sus pareceres y expectativas para el PGOU. El apretado cronograma y la escasa comunicación y coordinación entre los Equipos generó algunas deficiencias de incorporación de resultados, subsanables en el documento de Avance, que la ciudadanía que concurrió espera ver reflejadas en el documento final. En cuanto a la revisión del planeamiento de Santa Cruz de Tenerife, comenzó en 2017 con una Consulta Previa, acompañada por un proceso de participación ciudadana previo al Avance con más de 200 participaciones, que culminó en 2023 con la presentación del Avance y espera ser contrastado antes de la Aprobación Inicial. Esta dilación en el tiempo se debió a retrasos al elaborar la documentación administrativa, lo que motivó la restructuración del Equipo Redactor, que ha mostrado receptividad a las opiniones ciudadanas. Se evidencia recientemente un compromiso municipal hacia la inclusión de la participación ciudadana en las políticas públicas y, aunque resulta complejo, los casos examinados ejemplifican una vinculación positiva entre la planificación urbana y la ciudadanía. Como resultado de este análisis, se han identificado indicadores en relación con el contexto, proceso, participantes, resultados y consecuencias. Estos indicadores se conciben como una nueva herramienta para orientar el diseño de los PGOU. La hoja de ruta definida atiende a las dificultades recurrentes encontradas en el análisis, como sucede con la prolongación excesiva de la redacción y aprobación de los documentos de planeamiento urbanístico municipal, la necesidad de la formación e información de los participantes en los complejos términos urbanísticos, la pertinencia de vinculación de los procesos con los organismos especializados existentes, el beneficio de la aportación de medios propios idóneos por parte de las instituciones y, finalmente, la conveniencia de aprovechar el conocimiento generado en los diferentes procesos para mejorarlos en el futuro[ENG] Cities aim to respond to the social, economic, and technical needs of their inhabitants and, fundamentally, to enhance their quality of life. Citizen participation in territorial and urban planning is crucial, as it seeks to engage residents, along with other key stakeholders in the city, in municipal planning to achieve consensus and democratic legitimacy. Several previous studies have focused on refining the methodologies used to achieve effective citizen participation, emphasizing education and information on this matter. However, very few analyze citizen participatory processes to optimize the impact of their opinions on the urban planning of the city in which they live. This doctoral Thesis examines citizen participatory processes during the drafting of General Urban Planning Plans (PGOU), with a focus on investigating the methodology employed and analyzing challenges related to transferring the information obtained from this process into the final planning document. To achieve this, an examination of processes that have taken place in Spain over the past 20 years to review the PGOU of medium-sized municipalities, within a population range of 200,000 to 300,000 inhabitants, that actively involved citizen participation in their development, has been conducted. Based on that, as focal points for this research, three illustrative cases of medium-sized Spanish cities, each possessing unique characteristics, have been selected. These municipalities —Vitoria-Gasteiz (Basque Country) with 250,000 inhabitants, Cartagena (Region of Murcia) with 215,000 inhabitants, and Santa Cruz de Tenerife (Canary Islands) with 210,000 inhabitants— have witnessed active citizen participation throughout the preparation, processing, and approval phases of their urban planning and execution instruments. Throughout the research, citizen participatory processes in these municipalities were evaluated to identify positive strategies and systems, both in terms of citizen consultation and the interpretation and incorporation of results into the planning document. In Vitoria-Gasteiz, an extensive review process of its PGOU was carried out, commencing in 2009 with the commission of some Preliminary Studies. The Advance was presented in 2020, receiving the Initial Approval in 2023, and is currently progressing towards the Final Approval. This Review involved the participation of over 1200 individuals across three participatory stages: one during the pre-diagnosis, another preceding the Advance, and a third for subsequent validation with the citizens during the Public Exhibition of this document. Consequently, it has been a process marked by various shifts in direction, largely affected by changes in municipal Government Teams due to voting results. In Cartagena, the PGOU review began in 2018, with the Advance presented the following year. As of 2024, PGOU drafting continues. There was a single participatory process before the Advance, and no further participation moments are foreseen. In this process, a hundred selected residents expressed their opinions and expectations for the PGOU. The tight Schedule and limited communication and coordination between teams led to deficiencies in incorporating results, which can be addressed in the Advance document, eagerly anticipated by the attending public to be reflected in the final document. Concerning the planning review in Santa Cruz de Tenerife, it commenced in 2017 with a Preliminary Consultation, accompanied by a citizen participation process before the Advance, engaging over 200 participants. This culminated in 2023 with the presentation of the Advance, with expectations for further validation before Initial Approval. The time delay was attributed to administrative documentation delays, prompting the restructuring of the Drafting Team, which has demonstrated receptivity to citizen opinions. There is recently a municipal commitment towards incorporating citizen participation into public policies, and although it is complex, the examined cases exemplify a positive connection between urban planning and the citizenry. As a result of this analysis, some indicators have been identified related to context, process, participants, outcomes, and consequences. These indicators are conceived as a new tool to guide the design of PGOU. The defined roadmap addresses recurring difficulties encountered in the analysis of the three case studies, such as the excessive prolongation of the drafting and approval of municipal urban planning documents, the need for training and information of participants in complex urban terms, the relevance of linking processes with existing specialized entities, the benefit of suitable contributions by institutions, and finally, the importance of leveraging the knowledge generated in different processes to improve them in the future.
Urbanismo, Ciudadanía, Participación, Municipio, Municipal planning, Citizenship, Participation, Municipality
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