Europäische Integration durch transnationale Strategien der Regionenbildung? Grenzüberschreitende Zusammenarbeit im böhmisch-bayerischen Grenzgebiet
Die vorliegende Untersuchung versteht sich als politikwissenschaftlicher Beitrag zur Entwicklung eines regionalen integrationstheoretischen Strategieansatzes. Auf der Grundlage von Datenerhebungen aus den Jahren 1997 und 2006 wird der Versuch unternommen, grenzüberschreitende Zusammenarbeit über Momentaufnahmen hinaus in einer diachronen Arbeitsweise mit ihren integrationsrelevanten Kooperationsfaktoren zu erfassen. Am Beispiel des bayerisch-böhmischen Grenzgebietes soll mit Beginn der Aufnahme grenzüberschreitender Beziehungen Anfang bis Mitte der 90er Jahre untersucht werden, wie durch die grenzüberschreitenden Aktivitäten der kommunalen Akteure aus der ehemaligen Systemgrenze wieder ein integrierter Sozial-, Wirtschafts- und Kulturraum entstehen kann und welche Bedeutung die regionale Integration für den Europäischen Einigungsprozess einnimmt. Dabei fungieren die in den Euregionen zusammengefassten grenzüberschreitenden Strukturen, damit sei die zentrale Untersuchungshypothese formuliert, über ihre konkrete Problemlösungskompetenz hinaus als grenzüberschreitender Regionenbildungs- und kleinräumiger Integrationsprozess. Die Bildung einer transnationalen Region baut auf eine gemeinsame grenzüberschreitende regionale Identität auf, induziert ein gemeinsames Kooperationsverhalten, was als strategisches Instrument für die Transformation der Interaktionsmuster mit integrativer Wirkung Einsatz finden kann und die doppelte strukturpolitische und integrationspolitische Zielsetzung formuliert. Vor dem Hintergrund der EU-Osterweiterung kommt der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit eine entscheidende Laborfunktion zu. Im Sinne einer Heranführungsstrategie handelt es sich bei der grenzüberschreitenden Zusammenarbei um eine kalkulierte Versuchsanordnung, die in Übereinstimmung mit der grenzüberschreitenden Theorie des Transnationalen Regionalismus als langfristige Strategie den evolutionären Prozess der grenzüberschreitenden Regionenbildung und Integration definiert und schrittweise durchsetzt. Bevor allerdings aus Außengrenzen Binnengrenzen werden konnten, galt es eine Anpassung an die politischen und wirtschaftlichen Herausforderungen eines einheitlichen integrierten Marktes vorzunehmen. Daher wird der Frage nachgegangen, welche integrativen Aufgaben die grenzüberschreitende Zusammenarbeit im Vorfeld der Osterweiterung erfüllen konnte, ob sie im Transformationsprozess Erfahrungen für die zukünftige EU-Mitgliedschaft bereit stellen und welche Funktionen sie darüber hinaus wahrnehmen kann, die nicht von der EU auf supranationaler Ebene oder von staatlichen Ebenen erfüllt werden können. Zur Beantwortung der Frage nach der Bedeutung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit für die regionale sowie europäische Integration werden nachstehende Untersuchungsfelder fokussiert: amorphe Natur des Regionenbegriffs, an der Kooperationspraxis entwickelte Forschungsansätze zur grenzüberschreitenden Zusammenarbeit. Das zentrale Erkenntnisinteresse des Theorieteils liegt in der wissenschaftlichen Begründbarkeit abhängiger Variablen, auf deren Grundlage sich Kooperations- und Integrationsstrategien ableiten lassen. Mit Blick auf die besonderen Herausforderungen der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit im Vorfeld der Osterweiterung stellt sich die Frage, ob die systematische Erfassung und Erklärung der vielfältigen Kooperationspraxis an den europäischen Binnengrenzen allgemein gültige Modelle hervorgebracht haben, die sich auf die Zusammenarbeit an Außengrenzen übertragen lassen. Mit dem Beitritt der Tschechischen Republik zur EU im Mai 2004 vollzieht sich schließlich ein Paradigmenwechsel in der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit, der sich im Rahmen einer „europäischen Innenpolitik“ in den vergangenen zwei Jahren in den Kooperationsstrukturen niedergeschlagen haben sollte. Die Kooperation an der nunmehr europäischen Binnengrenze lässt Auswirkungen auf die institutionalisierten Interaktionsmuster und Arbeitsweisen sowie den Wirkungs- und Kompetenzbereich erwarten.Die grenzüberschreitenden Forschungsansätze, die mit dem Boundary – oder Frotier View Analysekriterien auf die Effizienz grenzüberschreitenden Zusammenarbeit und die Kompetenzausstattung ihrer Akteure richten oder mit dem border area view ein typologisches Stufenmodell vorlegen, geben aufgrund des deskriptiven Charakters von Typologien nur unzureichend Auskunft über Faktoren, die einen Einfluss auf das Zusammenwachsen der grenzüberschreitenden Region haben. Auch die grenzüberschreitenden Ansätze zur Netzwerkbildung, seien es nun der Lokal und Regional Governance Ansatz oder der bottom up-regionalism view, liefern zwar ein zentrales Anlageinstrumentarium für regionalspezifische Steuerungsprozesse, bleiben aber die Antwort auf grenzüberschreitende Integrationsstrategien schuldig. Der Transnationale Regionalismus schließlich entwickelt ein Stufenmodell zur Erfassung regionaler Integration und verortet die transnationale Region im Fadenkreuz vertikaler Integration und horizontaler Kooperation. Damit ist der Rahmen vorgegeben, innerhalb dessen sich der Wirkungskreis der staatsgrenzenüberschreitenden Zusammenarbeit im Bezug auf Europa und die Region in seinen zwei Dimensionen konstituiert. An dieser Stelle gilt es anzusetzen und den Schritt von der vertikalen Kooperation zur grenzüberschreitenden horizontalen Integration zu vollziehen. Die horizontale wie die vertikale Integration subnationaler Akteure stellen die zwei Seiten der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit dar und weisen einen kausalen Begründungszusammenhang auf. Die Ausgangsbasis für die Verbindung zwischen dem horizontal ausgerichteten Theorieteil und dem Kapitel zu den Rahmenbedingungen der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit und ihrem vertikalen Vernetzungspotenzial bilden die Politikparadigmen der polity und politics. Horizontal bildet der Transnationale Regionalismus, der seinerseits die unterschiedlichen grenzüberschreitenden Forschungsansätze integriert und sich dabei implizit auf integrationstheoretische Prozessvariablen bezieht, die Grundlage für die Entwicklung eines regionalen grenzüberschreitenden Forschungsansatzes. Um Kriterien für eine integrierte grenzüberschreitende Region und Faktoren für ihre Bildung zu entwickeln, ist die Ausweitung auf integrationstheoretische Begründungszusammenhänge erforderlich. Vor die Erörterung integrationstheoretischer Prozessvariablen schieben sich theoretische Überlegungen zur Übertragbarkeit von Integrationsmodellen auf das regionale bzw. lokale Umfeld. Hier wird gezeigt, inwieweit ein an Nationalstaaten entwickeltes Analyseinstrumentarium integrative Wirkungsverhältnisse subnationaler Einheiten erfassen und erklären kann. Mit Blick auf die Eingebundenheit kommunaler Akteure in das jeweilige innerstaatliche Verfassungssystem und die außerordentlich divergierenden Regionalstrukturen in Europa, wird zudem erläutert, in welchem Maße Anpassungen an das regionale Umfeld und Modifikationen hinsichtlich einer Mehrebenenverflechtung vorgenommen werden müssen. Da die klassischen Integrationstheorien im Kontext der Osterweiterung wegen der systembedingten Isolation und der daraus resultierenden nahezu vollständigen Abwesenheit von Kooperation in der Vergangenheit kaum Anknüpfungspunkte für das Entstehen von Zusammenarbeit und Integrationsprozessen bieten, erfordert die Deckung dieser Forschungslücke den Regime-Ansatz, der unter der spezifischen Fragestellung in der bisherigen EU-Forschung nur marginal Verwendung gefunden hat. Die unterschiedlichen europäischen Integrationsansätze, die in der Theorie weitgehend unverbunden nebeneinander stehen, werden miteinander in Beziehung gesetzt. Um die einzelnen Integrationsmodelle unter Berücksichtigung ihrer Grundannahmen und kausalen Zusammenhänge in ihrem spezifischen Kontext zu belassen, gilt es gleichwohl die Pluralität an Erklärungsansätzen, die auf den Untersuchungsgegenstand unterschiedliche analytische Perspektiven eröffnen, unter den Paradigmen policy und politics zusammenzufassen und um die spezifischen regionalen Bestimmungsfaktoren, endogenen und exogenen Kooperationsmotive, in eine Modellannahme über die regionale Integration zu überführen. Unter Aufrechterhaltung der dargelegten Multikausalität von Integ-rationsprozessen, werden folglich zur Analyse der staatsgrenzenüberschreitenden Zusammenarbeit auf kommunaler Ebene theorieimmanent integrative Prozessfaktoren isoliert, die im Verlauf des Integrationsprozesses als notwendige Bedingungen für die Funktionstüchtigkeit von Integration miteinander in Wechselwirkung stehen. Angesichts der innerstaatlichen, rechtlichen und „außenpolitischen Machtlosigkeit“ der in den nationalen Verfassungszusammenhang eingebetteten kommunalen Arbeitsgemeinschaften wird der Fokus der Untersuchung auf die Schaffung entscheidender Rahmenbedingungen für die grenzüberschreitende Zusammenarbeit durch den Europarat und die EU gerichtet. Die beiden internationalen Organisationen stehen für unterschiedliche Zielvorstellungen und Integrationsstrategien. Um den in der Bundesrepublik Deutschland vier Ebenen umfassenden Vernetzungsprozess mit naturgemäß unterschiedlichen Gewichtsanteilen herauszuarbeiten werden in entgegen gesetzter Blickrichtung die auf Europa gerichteten Aktivitäten der subnationalen Akteure erfasst: Top-down kommt den Gemeinschaftsinitiativen Interreg III a und Phare/CBC mit ihrem Vernetzungspotenzial durch Verfahren, Institutionenbildung und Inhalte eine zentrale Bedeutung zu. Die top-down policies der EU fanden hinsichtlich ihrer katalytischen Wirkung auf den grenzüberschreitenden Integrationsprozess Eingang in die horizontale Modellbildung, während ihr vertikales Vernetzungs- und Integrationspotenzial ein von der Europäischen Kommission designtes Mehrebenensystem etabliert, das national, regional, lokal und transnational auf den entsprechenden Ebenen autorisierte Akteure sowie die Sozialpartner, die Zivilgesellschaft und Unternehmen am grenzüberschreitenden Regieren beteiligt. Zur Bestimmung der Rolle der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit als Beitrag für die Europäische Integration bilden die bottom-up Initiativen der subnationalen Akteure eine Teilstrategie im Sinne einer vertikalen Brückenfunktion. Die vertikale Integrationsstrategie umfasst unterschiedliche Kategorien regionaler Mitwirkungsmöglichkeiten: Die mittelbaren Partizipationsmöglichkeiten auf supranationaler Ebene sowie die unmittelbare Mitwirkung am innerstaatlichen Willensbildungs- und Entscheidungsprozess in europäischen Angelegenheiten. Unter bottom-up policies und polities gilt es folglich die Mitwirkungsmöglichkeiten der untergeordneten Politikebenen am Meinungsbildungs- und Entscheidungsprozess auf europäischer und nationaler Ebene zu fokussieren, ohne zugleich in die Fallstricke der „Politikverflechtungsfalle“ zu geraten. An die Diskussion um die Europabetroffenheit und die institutionalisierten Partizipationsformen der Regionen am Willensbildungsprozess auf supranationaler Ebene schließt sich die Analyse der Länder- und Kommunalkompetenzen innerhalb des nationalen Verfassungsgefüges auf deutscher und tschechischer Seite an. Die Auswertung der rechtlichen Rahmenbedingungen erfolgt unter der Fragestellung, ob es für die grenzüberschreitende Zusammenarbeit eine verbindliche Rechtsgrundlage oder nur Teillösungen gibt, wobei sich der Eindruck verfestigt, dass sie in der Praxis juristisch auf nationalen Krücken läuft. Die Analyse der Rahmenbedingungen sowie der vertikalen Verflechtungsmuster werden schließlich im Kontext des gesamteuropäischen Einigungsprozesses als regionale Integrationsstrategien mit der Vertiefung und Erweiterung der Europäischen Union in Beziehung gesetzt. So beschreibt die Mehrebenenvernetzung, um einen Ausblick zu wagen, einen durch die grenzüberschreitende Zusammenarbeit vermittelten vertikalen Integrationsprozess, der mit Blick auf Europa die von der Basis initiierte (bottom-up) und durch die EU von oben nach unten (top-down) intensivierte Kooperation Rückkopplungen erfährt, wodurch Angelegenheiten des institutionellen Europas an der Basis vermittelte und gebündelte regionale Anforderungen in das Institutionengefüge transportiert werden. In der Synopsis mit dem regionalen Integrationsansatz stehen die Fragestellungen nach der Kompetenzausstattung subnationaler Akteure und ihrer Bedeutung, nach institutionellen Vernetzungsleistungen, neuen Interaktionsmustern, Verhandlungssystemen und angepassten Entscheidungsprozessen sowie Integrationsmerkmalen im Mehrebenensystem im Vordergrund. Ist der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit dabei eine derartige Ausstrahlungskraft zuzurechnen, dass sie modellbildend auf die Flexibilisierung und Modernisierung supranationaler Politikverfahren wirken kann, wie sie unter den Schlagworten open method of coordination oder private-public partnership im Rahmen eines europäischen good governance in aller Munde ist? Konnte sich die subnationale Ebene in der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit ferner so weit emanzipieren, dass der Nationalstaat im Laufe der Jahrzehnte seine gate-keeper Rolle zusehends eingebüßt und zugleich der Vertiefung des bundesdeutschen Föderalismus einen entscheidenden Impuls verliehen hat? Die in den theoretischen Überlegungen identifizierten Integrationsfaktoren finden unter Berücksichtigung vertikaler Integrationsprozesse in der empirischen Untersuchung Anwendung auf den Kooperationsprozess der in den Euregios zusammengeschlossenen Gemeinden, Städte und Landkreise aus den trilateralen Grenzgebieten.
Regionenbildung, transnationale Integration, cross border cooperation, European integration
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