LA FUNZIONE CONOSCITIVA DEL PARLAMENTO. NORME, PRASSI, PROCEDIMENTI
L’obiettivo della presente ricerca è indagare se, nell’ambito delle funzioni esercitate dal Parlamento, sia delineabile una autonoma funzione c.d. “conoscitiva”, consistente nell’acquisizione di informazioni e dati non necessariamente strumentale all’esercizio di altre funzioni proprie del Parlamento. Se tale funzione può infatti considerarsi per molti versi implicita alle tradizionali funzioni parlamentari, è altresì evidente che, negli ultimi decenni, il Parlamento ha accresciuto e sviluppato dei poteri conoscitivi particolarmente ampi e penetranti, che sollecitano una riflessione circa l’ipotesi che lo stesso Parlamento disponga di una funzione nuova (rectius: rinnovata) e, per certi versi, trasversale alle altre. La maggiore complessità delle questioni di cui sono investiti i parlamenti oggigiorno ha conferito centralità all’acquisizione di informazioni, quale unico strumento di cui dispongono – senza distinzioni tra maggioranza e opposizione – tutti i parlamentari, e che sovente costituisce un momento di conciliazione tra l’expertise tecnica e la scelta politica. Riecheggia, evidentemente, il celebre interrogativo posto da Luigi Einaudi in una delle sue Prediche inutili: «come si può deliberare senza conoscere»? È impossibile e – come sosteneva Einaudi già nel 1955 – «non ci si decide per ostentazione velleitaria infeconda» e «alla deliberazione immatura nulla segue». Oggi, nell’era dell’informazione e dei big data, dopo aver sperimentato una crisi prima sanitaria e poi economica su scala globale, e dinanzi alle numerose sfide che il superamento di tale crisi pone, ciò appare ancor più vero. Un mero esercizio di stile sarebbe questa ricerca se l’obiettivo di essa finisse per essere meramente definitorio. Anzi, tutt’altro: definiti i contorni formali della funzione conoscitiva del Parlamento, lo scopo è esaminare l’esercizio concreto di tale funzione, partendo dalle disposizioni dei regolamenti parlamentari fino ad arrivare alla prassi (codificata e non). La ricognizione degli strumenti conoscitivi impiegati nell’attività parlamentare è utile a comprendere se la definizione proposta trovi corrispondenza nelle norme e nei procedimenti parlamentari, e come essa intersechi sistematicamente l’esercizio concreto di altre funzioni parlamentari, in particolare quelle legislativa e di controllo. Fermo rimane, in questa prospettiva, il principio della polifunzionalità dei procedimenti parlamentari. L’acquisizione di “conoscenza” presuppone l’esistenza di un soggetto che richiede e ottiene le informazioni (in questo caso, genericamente, il Parlamento), e di un soggetto che fornisce, in tutto o in parte, le informazioni richieste. Tale ultimo soggetto, nelle democrazie moderne, corrisponde quasi sempre con il Governo, salvo alcune eccezioni di cui si darà conto. In sistemi come quello italiano, si tratta evidentemente di un momento interlocutorio proprio del rapporto fiduciario che intercorre tra Parlamento e Governo. Per questo si ritiene utile dare conto della funzione conoscitiva del Parlamento anche in relazione all’altro terminale tipico del rapporto, e cioè il Governo, per ricostruire se e come l’esercizio della citata funzione investa prerogative e funzioni dell’Esecutivo, anche da un punto di vista strettamente logistico-organizzativo. Si pone, in fine, la necessità di verificare il concreto svolgimento dell’attività conoscitiva in una precisa, e assai rilevante, categoria di procedimenti parlamentari: quelli finanziari. Del resto, nel compimento di scelte finanziariamente rilevanti si concreta quel sistema di checks and balances proprio della forma di governo parlamentare. Nell’assumere decisioni finanziarie, il Parlamento è tenuto a rispettare alcuni vincoli, e ciò presuppone l’acquisizione di dati ed informazioni, perlopiù finalizzata a rendere la decisione che si intende assumere coerente con tali vincoli. All’istruttoria legislativa, dunque, si accompagna, spesso sovrapponendosi, l’istruttoria finanziaria, cioè lo specifico esame dei profili finanziari di atti legislativi e non. Dal punto di vista metodologico, la ricerca è condotta essenzialmente lungo due direttrici: la prima è quella teorica, volta a formalizzare la funzione conoscitiva del Parlamento; la seconda è quella pratica, finalizzata a verificare sul piano empirico l’esistenza di detta funzione e, dunque, a ricostruire il suo concreto atteggiarsi. Il primo segmento di ricerca si innesta sulle classificazioni tradizionali delle funzioni parlamentari, laddove il secondo segmento di ricerca prende avvio dai regolamenti parlamentari. Il campo d’indagine è costituito dal Parlamento e dall’ordinamento italiano in generale, donde la scelta linguistica della dizione “Parlamento”, al singolare e in maiuscolo, per indicare appunto quello italiano, nelle due articolazioni di Camera dei deputati e Senato della Repubblica, ferme restando le differenze di volta in volta esistenti fra esse, delle quali si darà sempre conto. Nell’elaborato si tenta, inoltre, di offrire una visione aggiornata degli strumenti conoscitivi, escludendo dall’analisi gli strumenti noti come “ispettivi” (interrogazioni, interpellanze e inchieste parlamentari).
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